而标准是一种技术规范，规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为规则。
西藏人民近代以来的遭遇、西藏民族不团结的状况出现，都在于帝国主义侵略势力对于西藏的图谋。1月29日，周恩来复电我驻印大使，要其告知噶厦代表，中央欢迎和谈的态度并强调达赖喇嘛不应离开西藏。
[16] 参见周爱民、袁莎：《金钥匙：十七条协议》，鹭江出版社2004年版，第444-447页。需要把十七条协议、民主改革与改革开放以来西藏社会的发展放在一起理解、把握。[17] 中央人民政府全权代表由时任中央统战部部长、中央民委主任的李维汉，中央军委办公厅主任张经武，中共西藏工委书记、第十八军局长张国华，西南军政委员会秘书长孙志远组成，李维汉为首席代表。[22]在十七条协议签订前夕，美国中情局还试图策动一系列行动计划，促使十四世达赖外逃。其次，不能将十七条协议与西藏民主改革割裂开来或者对立起来。
长期处于僧侣贵族专制、农奴制压迫下的西藏人民，在帝国主义者、僧侣贵族阶层的双重压迫下，生活更加困窘，陷入奴役和痛苦的深渊。[13]对于这场战役，人民解放军有坚定的信心，因为部分分裂分子试图阻止和谈的举动实数螳臂当车且注定得不到西藏人民的支持。特别是随着《法治政府建设实施规划纲要（2015—2020年）》（中共中央、国务院于2015年12月27日印发）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（国务院于2015年12月24通过）、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年1月24日印发）等一系列政策文件的发布，各地为了落实中央政策陆续出台了各种以乡镇人民政府和街道办事处（以下简称：镇街）承接行政执法职能为内容的规定、通知、公告。
一方面，县级人民政府有完善的职能部门，与上级职能部门保持着职责同构的稳定条条业务往来。进入专题： 行政执法权全面下移 规范基础 制度重构 。在行政法上，执法主体身份的确立同时意味着行政复议中的被申请人、行政诉讼中的被告身份的确立。如果片面追求内部机构设置同一化，那么在实质上就是抹杀和否定了镇街之间的客观差异性。
在面对不确定概念时，虽然其准确意义需借用不同的解释方式和通过法定程序才能获得，但它们对公权力的实质性拘束应是确属无疑的。通过分析上述通知，我们可以得出以下两个结论：第一，行政执法权的下移不是指行政处罚权的下移，它还包括行政许可、行政强制、行政检查等内容。
因此，对于行政执法权的全面下移而言，镇街的行政执法主体身份始终是一个无法绕开的问题。法律、行政法规另有规定的，从其规定。[8]卢护锋：《行政执法权重心下移的理论逻辑及其制度展开》，载《行政法学研究》2020年第5期。为此，执法职能已经全部或部分下放的县（市、区）人民政府职能部门应当做好三项工作，即为镇街执法人员提供技术培训、将基础信息主动向镇街开放、将实时监控信息与镇街共享。
因此在本文中，镇街行政法身份的变化，意指其原本作为不具有行政执法主体资格的组织，因行政执法权下移而成为了真正意义的行政执法主体。如果以机构的无限膨胀和编制的不断扩张为代价来推进基层治理，这不仅违背了改革的初衷，还会产生不少新问题。该文件指出：推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。第二个基本规则是，镇街的机构设置不应趋同。
为此，在组织法规范中应确立除非法律、法规有明确规定，县级人民政府及其职能部门不得要求镇街设置与之对口的机构的规定。将《行政处罚法》第24条作为行政处罚权全面下移的依据，进而在《行政处罚法》框架内讨论整个制度的规范基础，正表现为对前述三点的忽略。
[25]参见吴海红、吴安戚：《基层减负背景下责任甩锅现象透视及其治理路径》，载《治理研究》2020年第6期。第二，从条文字面含义来看。
对此，在上文分析《行政处罚法》第23条时已做了阐明。哪些事项为部门法定职责，需镇街协作配合和协同落实。因此，在组织法上合理划分县（市、区）与镇街的财政事权与支出责任极有必要。（二）行政组织法结构性调整的未来展望 关于我国行政组织的制度完善进路，我国早有学者对此提出过分级制定组织法的学术建议，即依层级分别制定《省组织法》《市组织法》《县组织法》《乡镇组织法》等。行政执法权全面下移依然承受着合法性与有效性的双重考问。在此，需要关注的是，随着行政执法权从县级职能部门下移到镇街以后，依编随事走的规则，原本属于县级职能部门的人员和编制应当如何同时转移到镇街呢？虽然这不是个难于厘清的法律问题，却是一个不易操作的实践难题。
整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。例如，李洪雷教授指出，《行政处罚法》的这次修改，一方面体现了执法权下移、为基层治理赋权的原则和精神，有利于解决实践中权责不匹配给街道乡镇政府带来的困境。
第一个基本规则是，禁止镇街机构与县级及以上人民政府的职能部门形成对口或变相对口。上述现象意味着行政执法权全面下移从国家政策层面转化为了地方实践，它不再是某地或者某个领域的试点，而是已然成为一种普遍化的行政法现象。
镇街行政区划区的确定虽具有人的主观意志属性，但在很大程度上是历史和自然长期演绎的结果。[26]虽然财权分配涉及国家的财政税收体制，也受各地不均衡的财政收支情况影响，因而它不是一个纯粹组织法上的问题，但从组织法的角度作出适度规定仍有不小的空间，因为镇街的基本运转、基本保障以及协调发展的统筹责任仍由县（市、区）人民政府来承担。
[20]叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。[16]参见卢护锋：《行政执法权重心下移的理论逻辑及其制度展开》，载《行政法学研究》2020年第5期。[17]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。一类是未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权。
虽然国家确立了权随事转、人随事转、钱随事转的基本策略，但这仅仅是基本策略而已，并不能为镇街的机构设置和人员编制确定一个相对明晰的框架。文章来源：《政治与法律》2022年第1期。
在此基础上分析行政执法权全面下移法律依据之确定，从其本来的法律意涵之中寻求理论坐标，盖因行政执法权的全面下移所带来的是行政执法权的结构性变更，而这种结构性变更只有在组织法的框架下才有解决的可能性。这些变化意味着行政执法权全面下移属于执法权配置的结构性变迁，因而只能在组织法框架下探寻其解决之道。
在这个规定中，我们可以清晰地看出，当适龄儿童的父母或者其他法定监护人未履行法定义务时，乡镇人民政府可以对其作出批评教育、责令限期改正的处理。虽然执法权范围十分宽泛，但行政处罚权是上级部门下移之行政执法权中最重要、最常见的部分，在某些地方，所谓执法权下移实际上就是指行政处罚权下移。
因此，当《行政处罚法》完成修订并确立了镇街获得行政处罚权的路径时，[2]学界纷纷对此作出了积极评价，认为相关规定为行政处罚权下移提供了法律依据。例如，相应职能部门指导镇街执法的内容是什么。[3]胡建淼教授亦赞赏道：这次修订将行政处罚权适度地延伸至乡镇基层人民政府，就解决了‘看得见的管不着和‘管得着的看不见这对矛盾。街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，主要承担市、市辖区的人民政府交办的相关工作，并指导基层群众性自治组织开展工作，虽不同于乡镇人民政府，但承担着类似于乡镇人民政府的职责。
[9]程雪阳：《体系解释视角下宪法土地制度条款的规范结构》，载《法制与社会发展》2021年第4期。[14]朱光磊：《当代中国政府间纵向关系研究评介》，载《政治学研究》2006年第1期。
实施考核的时间、频次如何确立。另一方面，镇街虽承担着面向基层的一系列职能，但由于没有细致的职能部门划分，更多地履行着块块的整体职能。
首先，规范县（市、区）人民政府职能部门技术保障职责，以防不作为。作者简介：卢护锋，法学博士，广州大学法学院副教授。